改組組建國有資本投資、運營公司，是以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的重要舉措。2014年7月以來，國務院國資委在10家中央企業(yè)中開展了兩類公司改革試點，各地也已改組組建了89家投資、運營公司。
今年7月，《關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》（簡稱《實施意見》）出臺，明確了兩類公司的功能定位、組建方式、授權(quán)機制、治理結(jié)構(gòu)、運行模式等。日前召開的全國國有企業(yè)改革座談會也提出，要突出抓好改革授權(quán)經(jīng)營體制，推動國有資本投資、運營公司試點取得實效。
試點改革效果如何，下一步又該如何深化？記者就此采訪了多家試點央企和業(yè)內(nèi)專家。
明確定位——從生產(chǎn)經(jīng)營到運作資本
兩類公司要讓國有資本合理流動、優(yōu)化投向，提高其配置和運營效率
目前，大部分央企屬于實體產(chǎn)業(yè)集團。改組組建的兩類公司與其有何區(qū)別呢？
“以前，我們是投資控股公司，以實體產(chǎn)業(yè)為主，項目多集中在重化工業(yè)領(lǐng)域，有些該退的舍不得退、該進的不敢進。試點以后，目標更明確、思想也更解放，就是要按照市場化的原則‘進退’‘買賣’。”投資公司試點企業(yè)國投公司改革辦副主任尚鳴說，若將實業(yè)集團比作國民經(jīng)濟的“脊梁”，那么投資公司更像靈活的“雙手”，其使命就是通過市場化專業(yè)化運作，優(yōu)化國有資本布局，推動其向經(jīng)濟“命脈”和民生領(lǐng)域集中。
優(yōu)化布局，要求投資公司進退有序，把國有資本配置到最合理的地方去。
該退的要主動退。試點之后，國投先后將旗下航運業(yè)務、煤炭板塊劃轉(zhuǎn)、移交給了其他央企。2012年至2016年，通過市場化機制退出320多個不符合發(fā)展方向的項目。
該進的要積極進。國投發(fā)起設(shè)立了國家先進制造產(chǎn)業(yè)投資基金等，瞄準重點項目、關(guān)鍵領(lǐng)域進行投資。在新能源領(lǐng)域，先進制造基金出資15億元領(lǐng)投寧德時代，帶動了社會資本95億元。作為投資公司試點，中國五礦也發(fā)起設(shè)立了五礦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新投資基金，首期募資115億元，將新材料、節(jié)能環(huán)保、高端制造等作為主要投資方向，目前首批項目已啟動。
與投資公司講控制、講引領(lǐng)不同，運營公司更加講流動、講調(diào)整。專家表示，過去國有資本流動性較弱，有時就會產(chǎn)生不良和低效無效資產(chǎn)，以及企業(yè)債務高企、經(jīng)營困難等問題，而運營公司則為盤活資產(chǎn)、化解風險提供了讓資本“閃轉(zhuǎn)騰挪”的操作平臺。
2016年9月，運營公司試點企業(yè)中國誠通牽頭設(shè)立了總規(guī)模達3500億元的中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金（“國調(diào)基金”）。截至今年8月底，國調(diào)基金累計簽約金額787億元，交割金額500億元，超過九成資金投向了國企，助力國航、電建等央企結(jié)構(gòu)調(diào)整，幫助中船重工、中國一重等改革脫困，還參與了中國聯(lián)通等企業(yè)的混改。發(fā)揮基金引導帶動作用的同時，誠通還擔負起化解重大風險的使命——先后托管中冶紙業(yè)、中國鐵物，創(chuàng)新方式盤活資產(chǎn)，解決了共計近600億元的金融債務問題。
試點中，兩類公司眉目漸清，《實施意見》更是對其定位予以明確：與在主業(yè)范圍內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的企業(yè)集團不同，兩類公司并不從事具體的生產(chǎn)經(jīng)營，而是國有資本市場化運作的專業(yè)平臺，作用是促進國有資本合理流動，優(yōu)化國有資本投向，提高國有資本配置和運營效率。
同時，二者主要目標各有側(cè)重——投資公司要服務國家戰(zhàn)略、優(yōu)化國有資本布局、提升產(chǎn)業(yè)競爭力，以對戰(zhàn)略性核心業(yè)務控股為主；運營公司則要提升國有資本運營效率、提高國有資本回報，以財務性持股為主。未來，中央企業(yè)將主要分為實體產(chǎn)業(yè)集團、投資公司和運營公司這三種類型。
釋放活力——從管得過細到放管結(jié)合
兩類公司以資本為紐帶向下授權(quán)、規(guī)范管理，讓子企業(yè)釋放出更多活力
定位、功能、目標變了，企業(yè)的管控模式也需相應改變。實體產(chǎn)業(yè)集團以產(chǎn)業(yè)為紐帶，對所屬企業(yè)的管理有時具有行政性色彩；而不管生產(chǎn)經(jīng)營、專事資本運作的兩類公司則要以資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，對所持股企業(yè)按照規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)管理。
“過去，國投決策權(quán)多集中在總部，對子公司管得過多過細，有時一個投資項目的流程得走一個月，以致錯過最佳投資契機。今后我們要投資戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，總部不可能對那么多新產(chǎn)業(yè)事必躬親，最好的辦法就是向下授權(quán)，讓聽得見‘炮聲’的人沖在第一線。”尚鳴告訴記者，為此國投將子公司分為充分授權(quán)、部分授權(quán)、優(yōu)化管理三類進行分類授權(quán)。
在國投電力、國投高新兩家子企業(yè)，國投實施了“充分授權(quán)”，除個別事項外，將投資決策、自主經(jīng)營、選人用人、薪酬分配等70多個事項“應放全放”。國投電力董事長胡剛表示，“現(xiàn)在，我們的責任重了，依賴心理也弱了，決策速度大幅提升，多年沒有進展的海外業(yè)務也取得了突破。”
“管資本的關(guān)鍵，是要把運營公司與所出資企業(yè)的權(quán)利邊界劃得更清楚一些。”中國誠通董事長馬正武表示，誠通對所出資企業(yè)取消了上下級管理關(guān)系，不干預企業(yè)自主經(jīng)營活動，“要更關(guān)注整體表現(xiàn)和股東回報，而非具體經(jīng)營細節(jié)，讓所出資企業(yè)更具活力。”誠通還探索實施了“負面清單”管理，鼓勵所出資企業(yè)探索員工持股、落實董事會職權(quán)、市場化選聘經(jīng)理人等改革。
試點中，不少企業(yè)按照“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的原則界定總部與子公司的權(quán)責界限，推動投資運營權(quán)利上移、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營職能下沉，讓子企業(yè)真正成為獨立市場主體、釋放出更多活力。在中國五礦，總部一級職能管理部門被壓縮為14個，重點管戰(zhàn)略、干部、回報、監(jiān)督、黨建，不干預企業(yè)自主經(jīng)營管理決策。
該放的要有序放開，該管的也要科學管好。根據(jù)《實施意見》，兩類公司要對所出資企業(yè)行使股東權(quán)利，以出資額為限承擔有限責任。誠通通過公司治理渠道履行股東職責，以參加股東會議、審核需由股東決定的事項、發(fā)送《管理建議函》或《風險提示函》、保障知情權(quán)、股東審計等方式履行積極有限的股東職責，以求授權(quán)之后“活而不亂”。國投也同步推行了股權(quán)董事制度，總部派出董事由兼職改為專職，做實子公司董事會，確保總部權(quán)限“放得下”，二級公司“接得住”“行得穩(wěn)”。
改革攻堅——從管企業(yè)到管資本
科學界定國資監(jiān)管邊界，通過授權(quán)讓企業(yè)真正自主經(jīng)營
開展兩類公司試點的初衷，是為了激發(fā)試點企業(yè)的活力，也是為了提升國有資本的效率，但更重要的，還是為授權(quán)經(jīng)營體制改革蹚出一條新路來。改革開放以來，我國基本建立了國有資產(chǎn)出資人代表制度，保值增值責任初步得到落實。但是，現(xiàn)行國資管理體制中政企不分、政資不分的問題依然存在，國資監(jiān)管還有越位、缺位、錯位的現(xiàn)象。對此，新一輪國企改革提出“以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變”，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，科學界定國資監(jiān)管的邊界，通過授權(quán)讓企業(yè)真正自主經(jīng)營。這項改革的重要載體就是構(gòu)建國有資本投資、運營主體，即改組組建兩類公司。
中國人民大學國企研究中心研究員李錦認為，今后，國資監(jiān)管機構(gòu)的指令將主要通過兩類公司以市場化方式往下層層傳導，規(guī)避政府對市場主體的直接干預，促進企業(yè)自主經(jīng)營。
兩類公司的引入，改變了原有的國資監(jiān)管框架。根據(jù)《實施意見》，兩類公司可采取兩種模式，或由國資監(jiān)管機構(gòu)授予其出資人職責，或由政府直接授予。按此方案，未來國有資本將以資本為紐帶，形成權(quán)責利相統(tǒng)一的授權(quán)鏈條：第一層是政府或國資監(jiān)管機構(gòu)，第二層是在國家授權(quán)范圍內(nèi)履行出資人職責的國有獨資公司，即兩類公司，第三層則是所持股企業(yè)。
要讓新框架真正發(fā)揮實效，則需更明確地界定三者間的權(quán)責邊界。在授權(quán)鏈條上，兩類公司向子企業(yè)授權(quán)的前提是自己手中有相應的權(quán)利，而這些權(quán)利歸根到底又來自國資監(jiān)管機構(gòu)的授權(quán)。“我們在基金管理公司開展了員工持股改革，對現(xiàn)行國資監(jiān)管體制有所突破，但國資委允許、支持我們先行先試。”尚鳴表示，正是有了國資委的授權(quán)，國投基金公司的運作方式才能和市場基本接軌，管理也才能更科學更規(guī)范。
正因如此，國資委對試點央企的授權(quán)力度很大程度上決定著試點的成效。近年來，作為國有資產(chǎn)出資人代表，國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變。2017年，國資委精簡了43項國資監(jiān)管事項，其中取消26項、下放9項、授權(quán)8項，今年又調(diào)整了工資總額報備制度等重大事項管理權(quán)。根據(jù)今年《政府工作報告》，我國還將“制定出資人監(jiān)管權(quán)責清單”。在李錦看來，監(jiān)管權(quán)力清單和責任清單的確定，將使監(jiān)管邊界更加清晰，使監(jiān)管者把更多精力放到管資本上來。
目前，國企改革已經(jīng)進入了深水區(qū)，兩類公司試點也將不斷深化。“國資委正在結(jié)合實際完善方案，研究將更多具備條件的央企納入兩類公司試點。”國資委副主任翁杰明表示，國資委將圍繞企業(yè)核心功能，在發(fā)展戰(zhàn)略、企業(yè)主業(yè)、用人分配及股權(quán)激勵等方面賦予試點企業(yè)更多自主權(quán)，同時將著力強化事中事后管理，實現(xiàn)放活與管好的有機統(tǒng)一。