十八屆三中全會(huì)《決定》提出“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。”
在此框架性提法的基礎(chǔ)上，如何將會(huì)議中國(guó)資改革的精神落地，應(yīng)從以下兩方面入手：第一，對(duì)國(guó)企進(jìn)行正確分類，只有以公益性和營(yíng)利性為標(biāo)準(zhǔn)劃分兩類國(guó)資企業(yè)，才能徹底厘清政府作為監(jiān)管者與出資人的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)由國(guó)企監(jiān)管向國(guó)資監(jiān)管的實(shí)質(zhì)性跨越；第二，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司的構(gòu)造應(yīng)重在從現(xiàn)有集團(tuán)公司改組，并非新設(shè)，最終順利實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的資本化運(yùn)營(yíng)。
應(yīng)按照公益性和營(yíng)利性國(guó)資企業(yè)進(jìn)行分類
對(duì)國(guó)家出資企業(yè)(以下簡(jiǎn)稱國(guó)資企業(yè))的分類一直是國(guó)資改革中爭(zhēng)論激烈的焦點(diǎn)問題，對(duì)國(guó)資企業(yè)進(jìn)行科學(xué)分類是厘清市場(chǎng)與政府的關(guān)系，構(gòu)建新型國(guó)資管理體制的前提和關(guān)鍵。在近幾年的改革歷程中，主流觀點(diǎn)是將國(guó)資企業(yè)劃分為公益性和競(jìng)爭(zhēng)性兩類。這一分類主要存在兩大問題：一方面，在理論上，公益性和營(yíng)利性相對(duì)，競(jìng)爭(zhēng)性與壟斷性相對(duì)，公益性和競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)資企業(yè)的劃分導(dǎo)致國(guó)資企業(yè)分類本身邊界不清，無法解釋壟斷性國(guó)資企業(yè)是否能營(yíng)利等問題；另一方面，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)資企業(yè)提法背后的實(shí)質(zhì)是國(guó)退民進(jìn)，甚至國(guó)資企業(yè)全面退出，最終取消國(guó)資委體制。
從長(zhǎng)期看，在中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式中，國(guó)資企業(yè)應(yīng)劃分為公益性和營(yíng)利性兩類。
公益性國(guó)資企業(yè)可被視為“貴族企業(yè)”，是特殊公法人，其特點(diǎn)是采取國(guó)有獨(dú)資形態(tài)，不以營(yíng)利為目的，承擔(dān)公益產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，保證國(guó)計(jì)民生，接受公共財(cái)政補(bǔ)貼，歸口財(cái)政部門管理，人事安排上企業(yè)家具有公務(wù)員身份，主要履行社會(huì)公共服務(wù)職能，例如中儲(chǔ)糧、中儲(chǔ)棉。
營(yíng)利性國(guó)資企業(yè)可被視為“平民企業(yè)”，是一般民商事法人，其主要特點(diǎn)為采取國(guó)資控股或參股形態(tài)，以追求營(yíng)利為目的，企業(yè)家來自職業(yè)經(jīng)理人，由國(guó)資委管理并納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，與外資、私營(yíng)企業(yè)的區(qū)別主要在于股東構(gòu)成。從目前看，營(yíng)利性國(guó)資企業(yè)又可細(xì)分為純營(yíng)利性國(guó)資企業(yè)和過渡性國(guó)資企業(yè)：純營(yíng)利國(guó)資企業(yè)僅承擔(dān)營(yíng)利產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，存在于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域；過渡性國(guó)資企業(yè)是指既有公益產(chǎn)品和服務(wù)經(jīng)營(yíng)、享受政府財(cái)政補(bǔ)貼，也生產(chǎn)營(yíng)利產(chǎn)品、具有營(yíng)利性的國(guó)資企業(yè)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，過渡性國(guó)資企業(yè)將來要么發(fā)展為公益性國(guó)資企業(yè)，要么發(fā)展為純營(yíng)利國(guó)資企業(yè)。
具體而言，公益性與營(yíng)利性國(guó)資企業(yè)主要有以下區(qū)別：
第一，法律屬性不同。公益性國(guó)資企業(yè)屬于公法人，受國(guó)家行政法約束，通常是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，在法律上被界定為國(guó)家的法人，其管理者具有公務(wù)員身份；而營(yíng)利性國(guó)資企業(yè)是一般民商法人，通常采取國(guó)有控股或參股形態(tài)，與其他自然人和法人處于平等地位、享有平等權(quán)利并承擔(dān)相同的義務(wù)。企業(yè)家是從人才市場(chǎng)中的職業(yè)經(jīng)理人競(jìng)聘而來，薪酬待遇完全市場(chǎng)化，不必限薪限酬。
第二，經(jīng)營(yíng)屬性不同。公益性國(guó)資企業(yè)不以營(yíng)利為目的，其考核體系也不以經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)為指標(biāo)；而營(yíng)利性國(guó)資企業(yè)一定以營(yíng)利為目的，其考核指標(biāo)均圍繞營(yíng)業(yè)利潤(rùn)制定；
第三，經(jīng)營(yíng)范圍不同。公益性企業(yè)通常是在關(guān)系國(guó)計(jì)民生卻又不能營(yíng)利的領(lǐng)域，履行社會(huì)公共服務(wù)職能，充當(dāng)社會(huì)公共物品提供方的角色。
從目前來看，公益性企業(yè)主要有以下幾類：一類是純粹為提供公共產(chǎn)品而設(shè)立的企業(yè)，比如國(guó)防、城市道路和路燈等基礎(chǔ)性設(shè)施的供應(yīng)商；第二類是生產(chǎn)國(guó)家專營(yíng)專賣產(chǎn)品的企業(yè)，比如造幣、煙草等；第三類是涉及郵政普遍服務(wù)業(yè)務(wù)、鐵道經(jīng)營(yíng)等改革過程中尚不能完全交由私人提供的行業(yè)。
營(yíng)利性企業(yè)則通常是在競(jìng)爭(zhēng)性的領(lǐng)域，絕大多數(shù)的國(guó)有企業(yè)都應(yīng)當(dāng)屬于營(yíng)利性國(guó)資企業(yè)的范疇，是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要商事主體和活躍力量，既包括產(chǎn)業(yè)類，也包括金融類(如中投公司)。
第四，財(cái)政預(yù)算不同。公益性國(guó)資企業(yè)由財(cái)政部管理，虧損由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，列支國(guó)家公共預(yù)算；營(yíng)利性的國(guó)資企業(yè)則直接對(duì)口國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，由國(guó)資委管理。
通過上述比較區(qū)別，國(guó)有企業(yè)即可被清晰地劃分為公益性國(guó)資企業(yè)和營(yíng)利性國(guó)資企業(yè)兩類。不僅能夠進(jìn)一步明確政府與市場(chǎng)的邊界，明確國(guó)資在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域與其他市場(chǎng)主體的平等性，也有利于徹底厘清國(guó)資委和財(cái)政部在管理國(guó)有資本方面的分工關(guān)系，徹底結(jié)束目前國(guó)資管理的混亂割據(jù)狀態(tài)，為構(gòu)建國(guó)資管理新格局、實(shí)現(xiàn)國(guó)資改革落地奠定基礎(chǔ)。
在此之后，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到未來公益性企業(yè)和公益性產(chǎn)品(服務(wù))的分離問題。未來公益性國(guó)資企業(yè)只應(yīng)專注于公益產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)與提供，但公益產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供方又不僅限于公益性國(guó)資企業(yè)，營(yíng)利性企業(yè)同樣可以。事實(shí)上，公益產(chǎn)品的生產(chǎn)可通過招標(biāo)方式，給予營(yíng)利性國(guó)資企業(yè)、外資、私人企業(yè)一視同仁的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)。企業(yè)獲得相應(yīng)資格后，在保障民生的前提下按限定的價(jià)格生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，若不能自負(fù)盈虧，財(cái)政可給予一定程度的補(bǔ)貼，企業(yè)最終是否繼續(xù)生產(chǎn)由其自主決定。這樣不僅有利于強(qiáng)化企業(yè)在政府購(gòu)買中的作用與地位，也有利于創(chuàng)新公共服務(wù)的提供方式，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)等共同提供公共服務(wù)的合作機(jī)制。
國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司構(gòu)造重在改組不宜新設(shè)
不同類型國(guó)資企業(yè)正確劃分后，對(duì)營(yíng)利性國(guó)資企業(yè)如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，十八屆三中全會(huì)提及的國(guó)資管理體制改革最大的亮點(diǎn)———國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的構(gòu)造正是對(duì)這一問題的有力回應(yīng)。此次對(duì)國(guó)資運(yùn)營(yíng)公司的強(qiáng)調(diào)，標(biāo)志著改革指導(dǎo)思想從“國(guó)資委-國(guó)有企業(yè)”兩層次理論向“國(guó)資委-國(guó)資運(yùn)營(yíng)/投資公司-國(guó)有企業(yè)”三層次理論的重大轉(zhuǎn)變。因此，構(gòu)造國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是國(guó)資管理體制改革的突破口，是下一步國(guó)資改革的切入點(diǎn)和落腳點(diǎn)。
第一，何為國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司？首先，它是國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本的公司制企業(yè)，是國(guó)資委制定的國(guó)有資本戰(zhàn)略和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施載體；其次，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司定位于國(guó)有資產(chǎn)的直接出資人代表，通過持有現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)股權(quán)，專門以股東身份從事國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)與運(yùn)作，以及存量資產(chǎn)的流動(dòng)與重組；最后，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司原則上保持國(guó)有獨(dú)資形態(tài)，是純粹控股企業(yè)，不從事具體的產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)。因此，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司實(shí)質(zhì)上是國(guó)資委與國(guó)有實(shí)體企業(yè)的中間層，其主要功能是在資本市場(chǎng)通過資本運(yùn)作有效組合配置國(guó)有資本，充當(dāng)賽場(chǎng)上的“教練員”，而國(guó)資委則作為對(duì)國(guó)有資本的統(tǒng)一監(jiān)管者充當(dāng)國(guó)家隊(duì)的“領(lǐng)隊(duì)”。
第二，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司從何而來？如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有體制與目標(biāo)模式下三層次架構(gòu)的有效對(duì)接，關(guān)鍵在于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司這一中間層的構(gòu)造。筆者認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)公司應(yīng)重在從集團(tuán)公司改組而來，絕非新設(shè)，這才是國(guó)資改革落地的捷徑。
事實(shí)上，要想實(shí)現(xiàn)平滑過渡，關(guān)鍵在處理 “國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”與“國(guó)有資本投資公司”的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司從“混合控股公司”向“純粹控股公司”的轉(zhuǎn)變，具體而言可遵循兩步走戰(zhàn)略：
第一步，先將集團(tuán)公司改組成“國(guó)有資本投資公司”，即《決定》中所指的“支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司”。對(duì)現(xiàn)有集團(tuán)公司的改造將是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司未來構(gòu)造的主要基礎(chǔ)，中石油、中石化、中國(guó)電信、國(guó)家電網(wǎng)等一百多家央企中的大型實(shí)體企業(yè)集團(tuán)，短時(shí)期內(nèi)可保留混合控股性質(zhì)，以投融資和項(xiàng)目建設(shè)為主，通過投資實(shí)業(yè)擁有股權(quán)，通過產(chǎn)業(yè)資本與金融資本的融合，提高國(guó)有資本流動(dòng)性，開展資本運(yùn)作、進(jìn)行企業(yè)重組、兼并與收購(gòu)等。
第二步，最終“國(guó)有資本投資公司”要向“國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”過渡。待國(guó)有資本投資公司運(yùn)營(yíng)逐漸穩(wěn)定成熟后，參考新加坡淡馬錫資產(chǎn)管理公司的運(yùn)營(yíng)模式，演變?yōu)榧兇饪毓尚再|(zhì)的資本公司、股權(quán)投資公司、產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)公司，徹底實(shí)現(xiàn)由集團(tuán)公司向國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司的轉(zhuǎn)變。
具有純粹控股性質(zhì)的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司既可以在資本市場(chǎng)融資(發(fā)行股票)，又可以通過產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)買賣來改善國(guó)有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量；公司運(yùn)營(yíng)強(qiáng)調(diào)資金的周轉(zhuǎn)循環(huán)、追求資本在運(yùn)動(dòng)中增值；運(yùn)作的形式多種多樣，包括兼并或分立，成立合資公司、公司制改建、培育上市公司、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓置換等。通過這些資本的運(yùn)營(yíng)，重塑科學(xué)合理的行業(yè)結(jié)構(gòu)與企業(yè)運(yùn)營(yíng)架構(gòu)，提高資源配置效率。
需要特別強(qiáng)調(diào)的是，拋開現(xiàn)有集團(tuán)公司新設(shè)一批國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，這種疊床架屋、畫蛇添足的做法絕不可取，只會(huì)造成委托代理鏈條的無意義擴(kuò)展及國(guó)資監(jiān)管成本的無謂增加，極有可能出現(xiàn)其與現(xiàn)有集團(tuán)公司爭(zhēng)地盤、爭(zhēng)利益、與國(guó)資委撞車的混亂格局。綜上，如何防止國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司成立后懸在空中落不了地，筆者認(rèn)為，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司就是應(yīng)從集團(tuán)公司改造而來，這才是符合我國(guó)改革開放以來漸變穩(wěn)定改革思路的正確路徑選擇。
(本文章摘自1月2日《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，作者系中國(guó)政法大學(xué)資本研究中心主任；孫航系中國(guó)政法大學(xué)碩士研究生)